İdari Para Cezalarına İtirazda Merci Tayini

Prof. Dr. Ersan ŞEN

“Genel kanun niteliği” başlıklı 5326 sayılı Kabahatler Kanunu m.3’de; bu Kanunun idari yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde uygulanacağı düzenlenmiştir. Kanunun “Başvuru yolu” başlıklı 27. maddesinin 1. fıkrasında, idari para cezalarına karşı başvuru yolu sulh ceza hakimliğine itiraz olarak gösterilmiş; maddenin 8. fıkrasında ise[1], idari yaptırım kararının verildiği işlem kapsamında aynı kişi ile ilgili olarak idari yargının görev alanına giren kararların da verilmiş olması halinde, idari yaptırım kararına ilişkin hukuka aykırılık iddialarının bu işlemin iptali talebi ile birlikte idari yargı merciinde görüleceği düzenlenmiştir. Özetle; diğer kanunlarda idari para cezalarına karşı ayrı bir başvuru yolunun gösterilmediği durumlarda, bu cezaya karşı sulh ceza hakimliğine başvurulması gerekir. Aynı idari işlemde; hem idari para cezası ve hem de idari davaya konu edilebilecek bir işlem tesis edilmişse, bu durumda muhatap idari yargıda dava açmalıdır.

Kabahatler Kanunu m.27/8 uyarınca; idari para cezası ile birlikte aynı işlem içerisinde yer alan idari davaya konu olabilecek bir kararın varlığı halinde idari yargıda dava açılmasının mümkün olabilmesi için, öncelikle idari para cezası ve aynı işlemde yer alan idari davaya konu edilebilecek karar arasında fiili ve hukuki bağlantı bulunmalıdır. Örneğin; ilgili belediyeden izin alınmaksızın ticari amaçlı yolcu taşımacılığı yapılması sebebiyle aracın trafikten men edilmesi ve ayrıca aynı işlemde şoförün sürücü belgesi olmaksızın araç kullanması sebebiyle idari para cezası verilmesine karar verildiği durumda, izinsiz ticari yolcu taşımacılığı yapmak fiili ile sürücü belgesiz araç kullanmak fiilleri arasında hukuki ve fiili bağlantı bulunmadığından, trafikten men işlemine karşı idari yargıda dava açılabilecek iken, sürücü belgesiz araç kullanma fiilinden verilen idari para cezasına karşı sulh ceza hakimliğine başvurulması gerekecektir[2]. Bununla birlikte; örneğin, sürücünün alkollü olarak araç kullanması sebebiyle idari para cezası verilmesi ve sürücü belgesinin geri alınması halinde, sürücü belgesinin geri alınması işlemi, idari davaya konu edilebilecek bir işlem olduğundan ve bu işlemle idari para cezası arasında hukuki ve fiili bağlantı bulunduğundan, sürücü belgesinin geri alınması kararı ile idari para cezasının iptalinin idari yargıda birlikte dava konusu edilmesi gerekecektir[3].

İdari para cezası ile birlikte aynı işlemde idari yargıda dava konusu edilebilecek bir kararın varlığının kabulü için; bu kararın, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.14/3-d uyarınca “idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem” olması, yani “kesin ve icrai nitelik taşıması” gerekir. Aksi halde; ortada idari davaya konu edilebilecek bir işlem olmayacağından, aynı işlemde yer alan idari para cezasına karşı sulh ceza hakimliğine başvurulması gerekecektir.

İdari yargıda iptal davasına konu edilebilecek kesin ve icrai işlem; idarenin tek yanlı irade açıklaması ile işlemin muhatabının hukuki durumunda değişiklik oluşturan, muhatabın menfaatini doğrudan etkileyen, hak ve yükümlülüklerinde değişiklik veya yenilik meydana getiren, re’sen icra edilebilecek işlemlerdir[4].

Kesin ve icrai (yürütülebilir) işlemler; kamu gücünün muhatabı üzerinde ayrıca başka bir işlemin varlığına gerek olmaksızın, doğrudan doğruya hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini gösteren işlemler olup, muhatabın hukuki durumunda değişiklik yapma niteliği bulunmayan ve hukuki bir etki göstermeyen danışma kararları, görüş belirten kararlar, uygulama ve hazırlık işlemleri, bildirici ve iç düzen işlemleri gibi işlemler ise icrai nitelikte olmadığından idari davaya konu edilemezler[5].

Danıştay; idarenin tesis ettiği işlemde muhataba bir konuda yükümlülük yüklediği ve bu yükümlülük yerine getirilmediği takdirde idari yaptırım uygulanacağına dair bildirim niteliği ön planda olan işlemleri de, idari davaya konu edilebilecek kesin ve icrai nitelikte işlemler olarak kabul etmektedir. Yüksek Mahkeme bu kabulünü; idari yaptırım uygulanmadan önce yapılan uyarı mahiyetinde bildirim işlemlerinin, muhatabın hukuki durumunda değişikliğe ve hak kaybına yol açabileceği gerekçesine dayandırmaktadır[6]. Bu görüşe göre; “İdari işlemin icrai (yürütülebilir) nitelikte olması için ilgililerin hukuksal durumunu değiştirmesi, ilgilileri hukuksal yönden etkilemesi gerekmektedir. İdari işlemin icrailik unsurunu değerlendirirken, işlemin ‘kesin’ ve ‘nihai’ olması hususları üzerinde de durulması gerektiği belirgindir. Gerek öğretide gerekse Yargısal kararlarda, idari karar alma süreci içinde gerçekleştirilen işlemler arasında ancak nihai işlemin iptal davasına konu olabileceği görüşü yerine hukuksal prosedür içinde yer alan işlemlerin de iptal davasına konu oluşturabileceği kabul edilmektedir. ‘Ayrılabilir İşlemler’ kuramının ana amacı, bir idari süreç içerisinde yer alan işlemlerin hukuki sonuçlar yaratmaları halinde bu süreçten bağımsız olarak dava edilebilmelerinin sağlanmasıdır”[7].

Belirtmek isteriz ki; birçok durumda, icrai nitelik taşıdığı kabul edilen bu bildirim niteliğinde idari işlemlerde, muhataba hukuka aykırı bir faaliyeti gidermesi yükümlülüğü getirildiği, aksi halde sonuçlarının ne olacağı aynı idari işlemde gösterilmese bile, kanunda bu yükümlülüğün yerine getirilmemesi halinde idari yaptırım uygulanacağı düzenlenmişse, yükümlülüğü yerine getirmeyen muhatap hakkında başkaca bir işleme gerek kalmaksızın doğrudan idari yaptırım kararı verilebileceğinden, muhatabına edim yükleyen bu tip işlemlerin de kesin ve icrai olduğu kabul edilerek, idari davaya konu edilebilmektedir.

Yeri gelmişken; idari para cezası ile birlikte bu idari para cezasının yasal dayanağı olan Ülke çapında uygulanacak yönetmelik, genelge gibi genel düzenleyici işlemler yönünden Kabahatler Kanunu m.27/8’in tatbiki imkanının bulunmadığını ifade etmeliyiz. Çünkü maddede; “idari yaptırım kararının verildiği işlem kapsamında aynı kişi ile ilgili olarak idari yargının görev alanına giren kararların da verilmiş olması” şartı aranmakta olup, birel nitelik taşımayan ve Ülke çapında uygulanan genel düzenleyici işlemlere karşı iptal davasının Danıştay’da açılması (İYUK m.5 ve 7 ile 2575 sayılı Danıştay Kanunu m.24), idari para cezasına itirazın ise sulh ceza hakimliğine yapılması gerekecektir. Bununla birlikte; aynı işlem içerisinde, hem idari para cezası ve hem de idari davaya konu edilebilecek idari işlem niteliğinde bir karar bulunmakta ise, bu işlemlerin yasal dayanağı olan Ülke çapında uygulanan genel düzenleyici işleme karşı Danıştay’da iptal davası açılırken, idari para cezası ve aynı işlem içerisinde yer alan diğer kararın da iptali talep edilebilir. Bu tespit; Kabahatler Kanunu m.27/8’den farklı olup, her iki işleme karşı Danıştay’da dava açılması zorunluluğunu öngörmez. Çünkü İYUK m.7/4’ün 2. cümlesinde; “Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler.” hükmüne yer verilmekle, dava açılabileceği, fakat bunun bir zorunluluk olmadığı ifade edilmiştir.

Kabahatler Kanunu m.27/8’de düzenlenen konu ise; Ülke çapında uygulanacak genel düzenleyici işlemlerden kaynaklanan idari para cezaları olmayıp, hukuki ve fiili bağlantısı olan birel idari işlem ile idari para cezası kararının aynı işlem içerisinde yer almasıdır. Burada önemli olan husus; yukarıda açıklanan şartlar çerçevesinde, Kabahatler Kanunu m.27/8 uyarınca muhatap hakkında tesis edilen birel işlemin idari yargıda iptal davasına konu edilebilecek niteliği taşımasıdır. Bu nitelik; idari para cezası ile aynı işlem içerisinde yer alan idari kararın dava edilebilirliği bakımından kesin ve icrai olması, ayrıca idari para cezası ile idari karar arasında bağlantı bulunmasını ifade eder.

İdari para cezalarına yapılan itirazların sulh ceza hakimlikleri tarafından incelenmesinde, idari para cezasına konu fiilin Kanunda yapılan “kabahat” tanımına uyup uymadığı ve verilen cezada gerekçeli ve Kanuna uygun şekilde bireyselleştirme yapılıp yapılmadığı incelenecektir.

Kabahatler Kanunu’nun “Kanunilik ilkesi” başlıklı 4. maddesine göre; “Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı, ancak kanunla belirlenebilir.” Görüldüğü üzere; bir fiilin kabahat sayılabilmesi için, ya kanunda açık tanım olmalıdır ya da kanunun kapsamı veya koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriğinin idarenin genel ve düzenleyici işlemi ile doldurulabileceği kanunda belirtilmelidir.

İdari para cezasının fiile ve failin kusurunun ağırlığı ile iktisadi durumuna göre bireyselleştirilmesi zorunluluğu, “İdari para cezası” başlıklı Kabahatler Kanunu m.17/2’de düzenlenmiştir. 17. maddenin ikinci fıkrasına göre; “İdari para cezası, kanunda alt ve üst sınırı gösterilmek suretiyle de belirlenebilir. Bu durumda, idari para cezasının miktarı belirlenirken işlenen kabahatin haksızlık içeriği ile failin kusuru ve ekonomik durumu birlikte gözönünde bulundurulur”. İdari para cezalarında; somutlaştırma ve bireyselleştirilmenin yapılmadığı, bu konuda gerekçe ortaya koyulmadığı, “kanunilik” ilkesi çerçevesinde fiilin kabahat oluşturduğu tespit edilse bile, idari para cezasının takdirinde o kabahat için kanunda öngörülen alt ve üst sınırlar arasında hangi sebeple alt sınırdan uzaklaşıldığının veya azami hadden para cezası tayini yoluna gidildiğinin idari para cezası kararında gösterilmediği durumlarda, işlemin hukuka aykırılığı gündeme gelebilecektir.

Prof. Dr. Ersan Şen

Av. Beyza Başer Berkün